坚定不移推进国企混合所有制改革

　　为经济高质量发展注入不竭动力

　　王云华

　　国资企业与非公有资本企业进行混合所有制改革，深化落实了党的二十届三中全会关于“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”的精神要求。2024年10月29日，习近平总书记在省部级主要领导干部专题研讨班开班式中提到：“使市场在资源配置中起决定性作用……这一重要论断是非常关键的”，对于坚持和落实“两个毫不动摇”，应当一以贯之。对于试图分出二者轻重，习近平总书记强调，“没有单打一，没有一点论，这一点什么时候都没有动摇过。公平公正，一碗水端平，不要搞孰轻孰重。”国企混改将集中力量办大事和正确引导的制度优势与激发微观主体能动性的市场逻辑深度融合，正是巩固和发展公有制经济的同时发挥非公有制经济活力的良方良策。

　　国企混改是新时代我国经济体制改革的重要突破口，是未来国企改革的主要实现形式，是实现“国民共进”、推动经济高质量发展的重要举措。国企混改不能因为遭受挫折和存在问题就因噎废食，要做到“直面矛盾问题不回避，铲除顽瘴痼疾不含糊，应对风险挑战不退缩”，全面调研并采取积极措施，坚定不移地将国企混改进行到底。

　　一、国企混改是利国利民利企业的良方

　　国企混改不仅强调形式意义上的产权多元化、边界清晰，更强调实质意义上的权责明确、公司内部的股权制衡实质有效，可以解决国企长期以来的股权结构失衡和国企委托链条过长所致的所有者缺位问题，实现强强联合、各种资本优势互补、相互促进、相互监督，促进国民经济共同发展，降低运行成本和风险。具体来说，混改具有以下几方面的重要意义：

　　巩固和发展公有制经济，扩大国有资本的渗透力和覆盖面。通过混改，国有资本可以用较少的资金撬动更多的社会资本，形成更多的国有控股、参股企业，进一步扩大国有资本在国民经济中的渗透力和覆盖面，实现国有资本“活起来、动起来、强起来”。如此可以夯实公有经济发展的基础，巩固我国社会主义制度和政权的稳定。

　　鼓励、支持、引导民营企业规范经营管理。混改可以将国企在财务、法务、安全生产等方面的制度和经验引入混改企业，同时影响参与混改的民企，鼓励、支持、引导混改企业和民营企业规范经营行为，解决税收、用工管理、政企关系、安全生产等各方面可能存在的问题，提升管理水平，促进企业健康发展。

　　建立现代化企业制度，注入新的活力，优化资源配置。国企混改，一是通过引入非公有资本，推动国企建立现代企业制度，真正实现“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，全面提升我国企业的市场竞争力和经营效率；二是利用民企贴近市场、懂经营、有创新、讲效益、决策流程快、行动灵活等优势，给国企注入新的活力；三是将国企的低效资金和银行资金通过市场化重新配置到更有活力的生产性领域。还有助于解决民企融资难、民间投资风险及金融诈骗等老大难社会问题，利用社会力量和市场行为推动经济发展，助力经济转型升级。

　　与具备社会责任感的企业合作，可以从根本上反腐肃贪。国企混改通过产权制度设计真正从制度上实现反腐倡廉，利用民企的维权意识零距离防范国企工作人员道德滑坡。有别于部分传统国资管理“崽卖爷田不心痛”的局面，由于混改引入了民营资本，民营资本出于逐利需求，必然严格监督国资方委派人员依法履职、勤勉尽责，且民企受政治影响、派系干预相对较轻。因此，从民企的本能和“贴身防守”的角度反腐倡廉，混改有助于提升企业的内控水平，“借力打力”遏制腐败现象的滋生，形成良好的企业文化与行业规范，实现随时随地监督，从根本上使国企管理人员不敢贪腐，真正形成有效的内部制衡机制。

　　有助于提升公有经济的国际形象和与外资的结合度。混改有助于破除国际上对国企“封闭单一、集权经营、效率低下”的刻板印象，可以建立国际信任关系，展现国企在全球化背景下的开放态度和适应能力，有利于推动公有资本并带动民企积极参与全球经济，有助于提升公有经济的国际形象和与外资的结合度，有利于“国民共同走出去”、实现“一带一路”战略，增强我国企业的影响力。

　　二、当前混改中存在的问题和原因

　　在实践中，有些国企在混改后，不仅未能取得预期效果，甚至反过来还会出现公司治理混乱、国有资产严重流失、造成不良社会影响等问题，导致混改效果陷入“1+1＜1”，甚至破产倒闭的困境。根据对中国国安建工、中广核实华等混改案例的调查研究，国企混改产生问题的主要原因包括：

　　国企委派高管未尽到忠实勤勉义务。部分国企委派在混改企业的高管，不仅未尽到忠实勤勉义务，而且肆意违法违规乱作为，无视公司规章制度，长期凌驾于董事会和股东会之上，导致公司治理混乱。

　　国企股东监管缺位，内部人控制严重。由于部分国企，混改后国有股东的监管力度进一步减弱，国企委派的监事也形同虚设，“内部人控制”现象严重，国企委派高管权力过大，长期缺乏有效制衡，形成监管真空，导致管理人员和企业出现问题不能得到及时解决。

　　公司正常治理机制被架空。部分混改企业根本不召开或不按规定召开董事会会议，即便召开会议也无实质审议程序，未完成审议就表决，甚至未表决便作出决议。公司财务预算草案、决算草案、预算执行情况草案等均不及时报董事会/股东会审议批准，重大诉讼、仲裁、法院强制执行等均不向董事会报告。甚至不经董事会批准和授权，擅自签订或变更或解除合同和终止约定项目的合作、擅自停产停业。

　　民企股东监督权被剥夺。在一些混改企业中，民企股东的知情权、参与权、监督权等合法权利均被严重剥夺，严重的还对举报的民企股东进行打击报复。导致民企无法有效发挥监督作用，混改企业变成了“一言堂”，成为混改企业失败、损失不断扩大的主要根源。

　　三、完善符合混改企业的综合治理措施，坚定不移推进国企混改

　　尽管混改在实践中遇到了很多问题，但我们不能因噎废食。混改的方向正确是毋庸置疑的，但存在的问题并非无解。我们应当知难而进，通过广泛调研，积极寻找、完善和落实符合混改企业的综合治理措施，坚定不移地推进国企混改。建议从以下几个方面着手：

　　第一，从理论上论证国企混改的本质和论证国企混改的科学方法，创造国企混改的优良环境，从理论上阐述这一重要的中国特色社会主义经济制度，理直气壮地推进国企混改。国企混改不是公有资本和非公有资本简单拼凑，更不是计划经济和市场经济对立在某个企业中，而是借助双方优势强强合作、优势互补，恰如其分的融合，衍生或脱胎为更强大、更有活力和生命力的企业。国企混改不是做空公有资本而是做大做实公有资本，不是控制约束非公有资本，而是鼓励、引导、支持非公有资本做强做大，实现国民共进。而且有中国共产党领导下的民主协商政权，任何时候都无法改变公有资本为主体的格局，不用担心发展民企和生产经济会改变公有经济的地位。消除某些思维还停留在计划经济时代人群的担忧，消除某些网络大V给民企造成的不良影响。从内部控制和外部环境两个方面，从根本上调整国企管理人员和民企的心态和地位，真正实现产权平等和经营权自由。

　　第二，保障民营资本在公司治理中的监管功能。在我国，民企原本就处于天生弱势地位，加之国企控股，民企股东更是难以在混改企业中充分发挥作用。因此，混改企业应保障民企的产权能够充分反映到经营中，不仅要保障民企股东的知情权、参与权，确保民企股东能够有效参与公司治理。更要加强民企股东的监督作用，对国企管理人员进行有效制衡。需从以下方面强化制度建设、法律约束与治理规范：一是混改企业并非需要国企控股，而且可以实行产权和经营权分离。国企主要在方向上和合规性方面起作用，其他方面要充分发挥民企的作用，国企管理人员则不敢贪腐、不能贪腐、不想贪腐；二是强化法律程序刚性约束，建立决策程序“双备案”机制，将股东会或董事会的会议文件向国资监管部门和第三方机构备案。若发现程序瑕疵并造成损失，国企股东则应立即启动问责机制，民企股东则可以代位诉讼，追究相关责任人，使管理人员不敢贪腐，推动企业从“被动合规”转向“主动敬畏”；三是民企股东有权聘请第三方对混改企业进行审计。保障民营资本的监管权深入公司治理，真正实现混改“引资、引制、引智”的初衷。

　　第三，完善法律法规，构建高效司法救济机制，加大公司董监高人员的恶意违规成本。在混改企业中，民企股东因资源不对等、信息壁垒等原因难以有效行使权利，因此需通过公益诉讼和强化司法救济提供保障：一是创新公益诉讼支持体系，针对混改企业中的系统性违规，检察机关可依据《企业国有资产法》提起行政公益诉讼，督促国资监管部门履职，形成对违法行为的震慑力。二是强化诉讼证据收集与司法建议刚性化。民企股东可申请法院责令企业提供关键证据，法院对管理人员滥用职权损害公司利益的案件应当向国资监管部门提出司法建议，要求限期整改，并将拒不整改的企业纳入信用记录。通过公益诉讼与司法救济“双轮驱动”，为民营资本赋予“低成本、高威慑”的维权路径，倒逼混改企业树立合规意识和治理改进。

　　第四，拓宽举报投诉渠道，加大纪检监察查处力度。央企（国企）混改企业的管理人员违法违纪的监督举报渠道，应当从现有的央企系统内部纪监委拓宽至混改企业当地纪监委，二者对国企管理人员的投诉举报都有受理管辖权限。二者应当联合调查处理，确保民企股东和公司员工均能够通过合法途径投诉举报，形成对国企管理人员的有效监督。通过激活纪检举报的作用，强化信息公开，公示处理结果，并接受社会监督，使民企股东成为国资监督的重要力量，促使混改企业治理更透明、更规范。

　　第五，强化舆论监督与社会共治。构建“全民守护国有资产”的监督体系，可以通过以下措施将舆论监督转化为制度性制衡：一是健全举报人保护机制，在《企业国有资产法》中加入举报人保护条款，增设“打击报复国有资产举报人罪”，对恶意报复行为追究刑责，明确举报人安全保障机制。二是信息披露阳光化，要求混改企业通过“双轨披露”平台，向国资监管部门和社会同时公开重大决策相关信息。建立“红、橙、黄”三级资产风险预警公示制度，对连续两年“红色预警”的企业启动接管程序。三是引入社会力量参与监督，由国资委设立“社会监督员”制度，从人大代表、会计师、律师、财经媒体中遴选专业人士组成独立监察团队，赋予其调阅非涉密文件、列席董事会会议。四是强化媒体监督法治保障。明确媒体监督权，并允许媒体基于合理怀疑的报道免除名誉权诉讼风险；推行“嵌入式监督”，在重大混改项目中引入财经记者和行业专家全过程跟踪监督。通过“举报保护-信息阳光化-社会参与-媒体制衡”的综合监督网络，使社会力量成为国有资产守护者，推动混改企业健康发展。

　　第六，抓典型，以点带面完善国资管理。习近平总书记2月8日在吉林发表重要讲话，特别强调“无论深化国资国企改革，还是促进民营经济发展，都要全面落实政策规定，注重典型引路，既解决共性问题又解决个性问题。”对出现问题的混改企业我们应当拨乱反正，对违法违规行为进行重点惩戒。通过对典型案例的处理，展现刀口向内的决心，向整个国资管理领域传递积极的信号并形成广泛的威慑。在开展多层级、大范围、高频次的一般检查基础上，对存在问题的混改企业进行重点执法执规执纪检查，以获取更多、更深入的关键性问题并严厉处置。将具有革新性的有效举措推而广之，从“小试”到“中试”再到“大试”，带动全国各地《企业国有资产法》大检查，切实维护国有资产保值增值，整体促进国企混改企业健康快速发展！

　　习近平总书记指出，“把公有制经济巩固好、发展好，同鼓励、支持、引导非公有制经济发展不是对立的，而是有机统一的。公有制经济、非公有制经济应该相辅相成、相得益彰，而不是相互排斥、相互抵消”。“国民共进”是社会主义初级阶段以公有制为主体、多种所有制经济共同发展基本经济制度的实践表现，混合所有制改革更是从主体角度实现“国民共进”的创举。对于混改企业中存在的“国资失范”问题，屡屡挑战着政策制定者和改革推进者的坚定信心。

　　国企混改是利国利民利企业的重要举措，不能因为部分混改企业出现问题就停滞不前。相反，面对国资流失和监管缺位乱象，应当以坚定的决心和果敢的行动，重建内部管理机制，完善问责体系，强化外部监督，破解管理层权力滥用及“一言堂”现象，重建市场信任，挽回国有企业的社会形象，为国家繁荣、民众福祉、民族复兴提供坚实基础。只有这样，才能真正实现国有资本与非公有资本的“国民共进”，推动我国经济高质量发展，为实现中华民族伟大复兴奠定坚实基础。

　　点评：在混合所有制改革中，产权平等是依法保护民营企业和民营企业家合法权益的重要问题。3月5日，李强总理的《政府工作报告》在强调激发各类企业活力时指出，扎扎实实落实促进民营经济发展的政策措施，切实依法保护民营企业和民营企业家合法权益。

　　前不久，习近平总书记在吉林发表重要讲话，特别强调“无论深化国资国企改革，还是促进民营经济发展，都要全面落实政策规定，注重典型引路，既解决共性问题又解决个性问题。”这里提出的“政策规定”与政府工作报告中的“政策措施”是同一问题。这个问题在当前特别重要。

　　企业最重要的政策，就是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度‌。这是党中央多次肯定的。‌产权清晰，保障了企业按照市场规则自主稳定地开展经营活动，激发“经济人”的自利行为和责任意识，保护财产权免受侵犯。而“‌权责明确”出资人按照出资比例享有所有者权益、决策权和分配权，并以出资额为限承担对企业债务的有限责任。‌政企分开‌强调政府与企业之间的界限清晰；‌管理科学，则要求企业建立完善的法人治理结构，规范企业领导体制和组织制度。现在实行混合所有制改革中存在的主要问题是产权不平等上，也就是“权责明确”上出了问题。本文中提到的公司治理混乱、国有资产严重流失、造成不良社会影响等问题，根子都出在产权不平等上。

　　2012年，国务院国资委推出中国建材混改经验的核心是“央企的实力+民企的活力=新型生产力”，带来“1+1大于2”的效果。这些年来，凡是搞得不好的导致混改效果陷入“1+1＜1”，甚至破产倒闭的困境的，大都出在没有按照现代企业制度办事上。民企无法履行按照出资比例享有所有者权益、决策权、监督权、分配权。整个混改过程，异化为民企的钱给国企花。这样的混改，岂有不失败的道理。

　　依法保护民营企业合法权益，重在产权平等。我认为民营企业家拥护党中央全面落实政策规定的态度是积极的、真诚的，对提出混改中种种怪现象是现实中存在的，建议相关部门修订制定适合混改企业的规章制度，是合理的，表明一个民营企业家的正确立场、理性态度与良知。混合所有制改革是坚持和落实“两个毫不动摇”的重要途径。我们一定要按照习近平总书记最近强调的“要全面落实政策规定”的要求，深化混合所有制改革，充分发挥各种所有制的优势和力量，整体促进我国国企混改企业健康、快速发展。

　　中国人民大学国企改革与发展研究中心首席政策专家　李锦