编者按：混合所有制改革与营商环境建设双向赋能、互为支撑。一方面，深化混改能够破除行业准入壁垒，平等保护各类所有制产权，推动政企分开，遏制暗箱交易，从市场准入、产权保护、政务管理、融资信贷等多个维度破除体制障碍，持续优化市场化营商环境；另一方面，稳定透明、公平法治的营商环境，明晰产权边界、简化行政审批、畅通资本进退渠道，充分提振民间资本投资信心，为国企股权重组、多元资本合作顺利落地筑牢根基。协同推进混改与营商环境提升，才能构建起各类市场主体公平竞争、共同发展的良好市场生态。

　　混合所有制改革还要不要搞？怎么搞？

　　混合所有制改革还搞不搞，怎样搞？2026年到2029年这一轮国企混改，跟前几轮比，到底有哪些新变化。国民共进、协同发展的说法是不是能落地，目前混改面临着怎样的营商环境，这是当前企业界普遍关注的问题。

　　这些年出的问题比较多，很多问题没有及时回答。在2015年前后发过混合所有制改革文件较多，近几年发文件极少极少谈混合所有制改革，另一方面国资委还是把混合所有制改革列入考核内容。政策环境需要进一步明确。现在强调打通大中小企业一体化布局、健全完整产业链、实现国民共进协同发展，与混合所有制改革到底是什么关系，也心存疑虑。因为政策趋向不够明朗，很多人持有观望、等待情绪。

　　这是当前国企改革的一个焦点问题，笔者认为，混改背景与主题已经发生历史性变化，2026年到2029年新一轮深化国企混改确立国民共进、提质增效总主线，这是营商环境的决定因素。讲清形势，找到主要教训，认清未来四年混改新趋势与要求，建议处理好四大核心关系，实现四大转变，通过五大配套机制打通各方顾虑堵点，实现国民共进协同发展，从而把“两个毫不动摇”落在实处，才能让混改在构建现代化产业体系、高质量发展中发挥更大作用。

　　当前混改面临着并不明朗的营商环境

　　一、对混改的观望、等待情绪

　　我国的混合所有制改革形势与政策不断变化，在构建不同的营商环境。从十八届三中全会至今，我国混合所有制改革，大致经历了试水升温、降温纠偏、稳步推行、提质深耕四个阶段。第一阶段是2013年到2017年，放开试水、热度高但比较粗放，改革看似热闹，实则流于表面。这个阶段起伏特别大，一会儿是“积极”，一会儿是“有序”，一会儿是“稳妥”，一会儿是“积极稳妥”，这都是每年政府工作报告上的口径。第二阶段是2018年到2019年，踩刹车降温，整体进入查漏补缺、规范整顿的低谷期。第三阶段是2020年到2022年，三年行动攻坚，混改从可选任务变成硬性考核指标，继续推进。第四阶段是2023年至今，平稳深耕、提质增效新阶段。总的来说，十几年混改舆论似乎起起伏伏。从2023年春天，国务院国资委便发表文章把国民共进、协同发展、优势互补、合作共赢作为五大改革任务。但是只有这一项长期停留在表态阶段，政策没有落实，理论没有阐述，围绕这个主题的营商环境并没有形成。

　　当前，国企、市场、企业、群众与学界对新一轮混改普遍存在的疑虑，整体呈现“国资怕担责、民资怕无权、职工怕受损、社会怕流失”顾虑。

　　首先是国企管理层与国资监管部门，普遍存在“多改多错、不改无责”的观望心态。一方面国资终身追责压力大，只要股权折价交易就有流失问责风险，干部不愿主动推进；另一方面部分地方存在指标化、一刀切式混改，出现“只混股权、不改机制”的形式主义，单纯把混改当作融资还债手段，缺少产业协同规划。同时党管干部和市场化职业经理人两套体系难以理顺，经营束缚较多。

　　突出的是民营资本投资方，最大痛点是话语权不足、预期不稳。市场普遍认为“民资入股只是陪跑”，即便参股甚至持大股，重大经营、人事、投资仍由国资主导，没有实际决策权；还有“引进容易退出难”，担心政策调整、契约约束力不足，盈利后被国资回购清退，亏损后被国资吸收。同时国企流程僵化、民企灵活高效，文化机制冲突容易内耗，不少民企不愿深度参与。过去参与的退不出来，官司不断，埋怨情绪极重。

　　在社会群众层面，核心担忧国资流失、所有制弱化。普遍流传两种说法，一是“混改等于变相私有化、靓女先嫁”，担心优质国企股权低价出让，全民资产落入少数资本；二是改制容易出现利益输送、资产评估虚低。根源在于早年少数改制负面案例，大家普遍担心国有经济控制力下降，不利于共同富裕。

　　四是企业职工层面，集中顾虑就业、福利与话语权。主流看法是民资入驻优先压缩成本，容易裁员、削减原有保障，企业不再承担稳就业、保民生社会责任；混改后资本主导，职工主人翁地位弱化，劳动权益保障力度下降。

　　五是学界市场还有几类争议观点：一是将国资民资对立，认为混改是非此即彼的“国进民退/国退民进”零和博弈；二是行业分层失衡，垄断核心领域民资难以进入，只能参与低端配套；三是监管双重标准，国资交易约束严苛，民间资本权益保护配套制度不完善。

　　总的来看，各方核心矛盾是国资放权怕失管、民资入股怕受限、职工转型怕吃亏。当前新一轮混改提出“国民共进、提质增效”，要解决完善资产评估、公司治理、中小股东保护、改革容错、职工安置配套机制，化解各方顾虑，真正实现机制革新。

　　二、从中广核实华混改失败看营商环境

　　在众多混改制企业中，中广核实华是典型的失败案例，也是营商环境差而导致混改失败的典型。这是一个能源末端为民生服务的贸易项目。这家混改公司从2015年成立到停产，长期舆论争议不断。中广核风电、核技术板块大量成功混改项目是成功的，而中广核实华只是单一区域子公司个案，但是这件事情因其典型性和舆论影响，对中广核乃至中央企业形象带来严重的负面影响。

　　该企业双方股权51:49，只差2个百分点，但央企手握董事长、总经理、财务总监全部关键岗位，董事会席位2:1，重大事项从不提前开股东会、董事会，直接单方面下发通知执行，民企只有被动知情，结果民企只出钱出资产，完全被排除在经营之外。后来企业被中广核方面全面停产，造成国有资产闲置贬值，当地燃气民生供给受到影响。民企维权持续发函、上访、起诉，累计数百起相关纠纷，法院还把该案列为保护中小投资者典型案例。

　　中广核实华混改现象暴露出共性短板：一是重股权变更、轻治理设计，章程缺少中小股东制衡、共管条款，国资一股独大；二是央企投前尽调、投后管控缺位，外派高管缺乏约束；三是能源下游竞争性业务仍沿用垄断行业管理模式，民企市场化优势难以发挥；四是混改配套维权机制不健全，参股方权益保障渠道不畅。这件事整体说明民间资本参与混改的最大顾虑不是行业准入，而是参股后没有平等话语权、维权难。实华案例持续发酵，本质是市场对混改公平产权环境的集中质疑。

　　中广核实华混改现象，不是孤案。在上一轮改革中，民企产权不平等现象，带有普遍性。背后有一个非常突出的问题，就是指导思想问题。一个重要的标志是国企改革顶层设计，主题是国有资本保值增值，防止国有资产流失。首要考核标准就是国有资产不流失、营收利润上涨、资产保值增值。这种情况下，只追求短期账面增值，国企与民企就容易变成“天敌”，国企以控制权力，甚至赚民企的钱为手段。而所谓增强活力，更是遥不可及的事情。现在留下的历史遗留问题，主要是这一轮改革留下来的。

　　三、混合所有制改革陷入困境的主要原因

　　这些年来混改有很多成功的经验，也有许多失败的教训，要重视这些教训，我们下一步的改革才能做得很好。从总体来看，这些教训是带普遍性的。

　　单纯的国企混改，出发点是解决国企自身问题。更多是“民资进国企”的单向混合，重点把国企搞活。思路比较单一，围着国企转，核心目标就两件事，把国企经营搞好、守住国有资产不流失，评判改革好不好也只拿这两把尺子衡量。只盯着国资一头，民营资本、市场公平、产业协同这些都顾不到。

　　重“混股权”，轻“改机制”，只换股东不换管理。很多企业只是工商登记多了民企股东，董事会、薪酬、用工还是老国企一套：干部能上不能下、工资大锅饭、投资层层审批。民资股东没有话语权，没法参与经营，最后形同虚设，改革白做。

　　为完成指标硬推混改，拉郎配、不挑优质投资方。地方摊派混改数量任务，随便找个民企入股，投资方只有钱，没有产业、技术、市场资源，纯财务投资，帮不上企业转型升级。还有的引入投机资本，只想短期套现。

　　国有资产流失风险把控不严。一是资产评估走过场，低价转让优质股权；二是员工持股定价过低，内部人变相侵占资产；三是土地、专利、商誉等无形资产不计价，白白送给合作方；部分项目私下协议、不走公开挂牌流程。

　　国资民企权责边界不清，事后扯皮、债务爆雷。混改合同没写清权责，投资决策、担保、分红、退出规则模糊。有的民企股东盲目举债扩张，出问题后债务全甩给国资兜底；有的国资过度干预日常经营，民企无法自主决策，矛盾不断。

　　垄断行业放开不足，民资没实际话语权。能源、通信等行业只放开边角业务，核心盈利板块不开放；民资持股比例低，董事会没有投票权，分红权得不到保障，民间资本参与积极性越来越低。

　　分类施策不到位，该控不控、不该混乱混。有地方对军工、核心能源盲目降低国资持股，削弱战略安全保障；纯公益水厂、公交公司盲目引入民资逐利，抬高民生服务价格。

　　混改背景与主题发生历史性变化

　　党中央将多种所有制协同、国民共进、合作共赢上升为坚持社会主义基本经济制度的核心战略。混合所有制改革的顶层指导逻辑随之发生变化。新一轮国企改革深化提升行动以“两个毫不动摇”为理论基础，同步发挥国企资源禀赋与民企机制优势。用一句话说，就是由“企之大事”，转向“国之大者”。

　　这是当前需要特别重视和需要研究的问题。对这个问题要讲四句话，就是四层意思。

　　第一句话，混改的视角发生变化。

　　最初的混改是站在单个国企视角，目标是盘活自家资产、增强活力、实现保值增值。《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号），明确混改“引资、转机制”目标，鼓励民资、外资参股国企。2016年后提出落实“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”十六字混改方针。这都是围绕单纯国企混改的政策环境。

　　2022年《新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》细化多种所有制协同路径，转向国民深度协同阶段。改革重心由单一服务国有企业转型升级，逐步确立国民共进、多种所有制经济协调发展的核心导向。国务院副总理张国清在6月12日至14日在青海省调研时强调要发挥国资国企示范带动作用，开放应用场景，推进产业链上下游紧密合作，打造大中小企业融通发展的先进产业集群。这是进一步深化国资国企改革方案（2026--2029）下发后中央层面对这个问题的公开表态。

　　第二句话，从2013年后的混改有三个阶段。

　　第一阶段，2015年前的自发阶段。典型代表是宋志平与中国建材的“央企市营”阶段，央企的活力加民企的活力。所有权与经营权分开，发挥民企的市场优势。当时有个背景，是党的十八届三中全会关于经济体制改革的决定，以增强活力为主。这个时候大潮初起，甚至混改就是国企改革的感觉。

　　第二阶段，2015年后的混改，是做大国有资产为主题的阶段。2015年形势是风起云涌，这个时候的混改是速度规模型的，改了股权，多数没有改机制。到了2018年，大规模的混改基本停止了。

　　第三阶段，是2022年后，是现在新阶段。2022年《新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》细化多种所有制协同路径，混改从“追求股权多元化数量”转向国民深度协同阶段。2023后出台民营经济31条，保障民企平等参与混改、平等获取要素、平等享受政策支持。从“单向改制”变为“双向平等融合”。这时候的混改是站在整个产业、国民经济全局视角，核心任务变成打通大中小企业、健全完整产业链、实现国民共进协同发展，保值增值只是基础底线，不再是唯一目标。

　　第三句话，国企混改有新的标准。

　　混改还是还是那些事情，但是标准变了。保值增值是底线，产业链、国民共进是更高使命。

　　资源有变化。过去选战略投资者，在意纯炒钱的财务资本。现在明确，优先找有技术、有产业、有资源的战略投资者。战略性新兴产业板块，是近几年混改重中之重。引入产业型民企，主攻创新突破：

　　目标有升级。如果混改只做到企业盈利、资产增值，但没能带动上下游中小企业、没能完善产业链、没能实现国企民企优势互补，那只能算浅层改革，没有完成新时代赋予混改的核心任务。

　　格局有变化。过去是“一企一策、管好国企”，现在是“以链带企、统筹国民经济”，混改成为调整国有经济布局、建设现代化产业体系的关键抓手。

　　底线不能丢。推进产业链协同、国民共进的同时，必须规范股权交易、完善监管，杜绝国资流失，保证国有资本保值增值，这是改革的基本前提。

　　未来四年混改的新趋势与要求

　　党中央将多种所有制协同、国民共进、合作共赢上升为坚持社会主义基本经济制度的核心战略，从理论、法治、政策、考核全链条构建完整制度体系，将重塑混合所有制改革的目标、路径、评判标准，必将出现新的趋势。

　　第一个趋势，从单个国有企业混改，变成整条产业链抱团混改，打通大中小企业一体化布局、健全完整产业链。国企借民企活力破除体制僵化，民企依托国企平台拓展市场、降低融资、稳定经营，国有资本、民营资本各展所长、共生共赢，最终构建大中小梯次配套、国民经济协同发展的现代化产业生态。

　　第二个趋势，转向战略性新兴产业板块，混改深度服务新质生产力。新能源、新材料、高端装备、生物医药、氢能、低空经济、节能环保、大数据、人工智能这些，彻底放开。让龙头国企发挥链长优势，把资金、平台、资质、产业链渠道向外开放；民营中小企业带着细分技术、灵活市场机制深度嵌入链条，形成大企业稳底盘、中小专精特新补短板的一体化格局。

　　第三个趋势，新阶段的混改核心逻辑是能混则混、分类推进、以混促改、质量优先。分层分类管控，不同行业不一样。国民经济命脉、战略保障行业板块。这类以国有独资、绝对控股为主，只允许民资少量参股。整体国资占大头，只放开下游竞争性业务、新增创新板块，核心主干牢牢抓在手里。例如能源行业，石油天然气主干管网、电网主网国资控股；充电桩、储能、新能源发电等下游业务放开混改。民生公益类企业板块，必须保服务、保民生、保质量，可以引入社会资本提效率，但国有必须控股，不能因为混改丢了公共服务底线。学校、公立医院、基础市政保障等，主业不混改；只在物业、后勤、设备运维这类配套服务搞合作运营，不触碰核心公益业务股权。最大的板块是充分竞争行业。充分竞争类行业全面放开、大力推进。这类行业没有垄断属性，市场竞争激烈，混改力度最大，股权限制少，甚至可以民企控股。

　　第四个趋势，资本市场成为混改主阵地。混改的方法仍然是 增资扩股、股权转让、新设合资公司、上市混改、员工持股（仅限科技、创新企业）、特许经营、网运分开（垄断行业专用）。前几轮主要改非上市企业，接下来基本以上市平台为主，优质资产注入、科创子公司分拆上市、并购重组、市值优化，大的改革动作都围绕上市公司展开。

　　第五个趋势，员工激励从试点走向全覆盖、常态化。以前只有少数试点企业能做持股、分红，现在竞争类、科创类企业势必全部放开，技术骨干、核心员工可以持股、可以跟投、可以分享项目红利，真正把人才和企业绑成利益共同体。

　　第六个趋势，改革越来越规范、越来越精准、越来越闭环。告别“为了混改而混改”，重在看改没改机制、提没提效益、担没担战略任务。分类施策、一企一策，全程阳光交易、透明监管，改前有方案、改中有监管、改后有评估，彻底杜绝形式主义混改。

　　完善混改机制、建设国民共进营商环境的建议

　　2026年至2029年新一轮深化国企混改，确立国民共进、提质增效总主线。坚持“两个毫不动摇”，推动国有、民营、外资资本互补融合，改革落脚点是系统性重构企业经营、治理、风控、保障制度，要处理好四大核心关系，实现四大关键转变，通过五大配套机制打通各方顾虑堵点，实现产权混合到内生机制革新的质变。

　　一要处理好四大核心关系

　　国有资本和民营资本的关系。过去容易走两个极端，要么国企一股独大，民资入股说了不算；要么为了引资一味让利，忽视国资安全。现在要摆正定位，不分主次、不分高低，国资有资源牌照、民企有市场活力，双方是平等合作，不是依附、不是收购。

　　国资保值增值和保障民营合法权益的关系。以前考核只盯着国资有没有缩水，对民企股东话语权、退出通道、收益保障重视不够。现在两头都要兼顾，既要规范交易防止国资流失，也要出台制度保护民资股权、经营决策权，契约说话，不能政策一变就损害民间资本利益。

　　国企市场化改革和稳定职工权益的关系。早年不少混改一引进民资就先砍福利、裁员工，只追求短期利润，丢了稳就业、保民生的责任。现在要平衡好企业增效和职工兜底，市场化管理不能以牺牲员工保障为代价，安置方案必须前置，保住劳动者基本权益。

　　政府监管放权和企业自主经营的关系。过去要么管得太死，国企换了股东还是行政化办事；要么一放了之，缺少监管出现利益输送。现在把握好分寸，监管只管国资底线、合规红线，日常经营、用人激励交给混改企业自主决策，容错和监管并行。

　　二要实现四大关键转变

　　完成目标、标准、治理、推进方式四个转变，才能营造好的营商环境。

　　改革目标从“单一国企增效”转向“国民双向共赢”。以前混改出发点是救国企、盘活国资；现在既要做强做优做大国有资本，也要给民企开放发展空间，让民资拿到资源、拓展赛道，双方产业互补、共同做大市场蛋糕，不是零和博弈。

　　评判标准从“只看国资不流失”转向“综合多维评价”。过去评判改革成败，第一标准就是国资有没有贱卖；现在建立综合标尺，除了国资保值，还要看民企是否深度参与治理、产业协同有没有落地、就业稳不稳定、技术有没有创新、市场竞争力有没有整体提升。

　　治理逻辑从“国资主导单向管理”转向“多元股东平等共治”。以前混改只是简单变更股权，董事会、管理层还是国资一套体系，民资插不上手；现在完善现代企业制度，落实中小股东表决、否决、退出机制，重大经营事项各方股东共同商议，破除“民资只出钱不掌权”的老问题。

　　推进方式从“指标化、一刀切混股权”转向“一企一策、改机制优先”。以前不少地方下任务、定时限，不管企业适不适合都要混改，只换股东不换管理制度；现在不追求股权混合的数量，重点看经营机制、激励制度、市场化用人有没有真正革新，杜绝形式化混改，根据行业、企业实际分类推进。

　　三要建立完善五大配套机制

　　完善全流程资产评估机制——打消国资流失顾虑，保障公平定价。解决国有资产估值不规范、暗箱操作、利益输送风险，筑牢国资安全底线。一是标准化全链条流程。混改前置清产核资、专项财务审计，选聘具备资质第三方中介独立评估，评估结果国资备案后方可作为交易定价基准，杜绝人为压价或虚增资产。二是市场化定价渠道。全部股权增资、转让进场产权交易所/证券市场公开挂牌，多轮竞价充分发现资产真实价值；无形资产、科创技术、土地厂房分类评估细则落地，避免轻资产国企估值失真。三是全穿透监督追责。审计、纪检、国资联合事后核查，对低估国资、关联交易输送行为终身追责，消除国企负责人“怕评估出错、怕担流失责任”的改革畏难情绪。

　　重构制衡型现代公司治理机制——实现国有民营资本平等共治。破解“一股独大、民资无话语权、董事会形同虚设”难题，让社会资本敢投、能参与经营。一是章程前置协商，国有与非国有股东共同制定公司章程，明确股东会、董事会、经理层、党组织权责边界。二是多元董事制衡规则，战略投资者满足持股锁定期要求后，依法委派董事、监事；充分竞争领域混改企业推行外部董事占多数，民营董事有权参与战略、投资、薪酬重大事项表决。三是彻底去行政化管控，国资股东仅以股权行使股东权利，不直接干预企业经营，全面推行契约化管理，市场化选聘、考核、解聘，打通“干部能上能下、收入能增能减”通道，把民营资本灵活管理优势导入国企体系。

　　健全中小股东权益保护机制——提振民企、社会资本投资信心。针对民营小股东话语权弱、分红无保障、信息不透明痛点，构建平等资本保护体系。一是重大事项表决倾斜。二是知情权与救济渠道，三是杜绝短期资本套利，实现国资民资长期价值绑定。

　　细化改革容错纠错机制——破除管理层“不敢改、不愿改”心态。一是分层容错清单，区分改革探索失误与违纪违法边界，对符合改革程序、出于提质增效目标、未谋取私利、造成损失及时止损的探索行为，予以免责或减责。二是闭环纠错配套，容错不代表放任，建立事前风险研判、事中动态管控、事后整改修复机制。三是考核导向调整，改革成效考核由股权数量指标转为治理优化、营收增长、创新投入、职工稳定等实效指标。

　　标准化职工安置配套机制——守住民生底线，稳定改革基本盘。职工是改革最敏感环节，机制设计核心是保障知情权、选择权、收益权，避免简单裁员引发风险。一是法定前置民主程序。二是分层安置路径，优先内部转岗、竞聘留用；三是人社、国资联动兜底，消除内部改革阻力。

　　五大机制需要协同作用，真正实现“机制革新而非简单股权调整”。在风险端，资产评估+容错机制，一防国资流失、二解干部担责顾虑，扫清国企改革主体行动障碍；在资本端，公司治理+中小股东保护，保障民营资本平等参与、长期获益，吸引优质战略资本深度合作，落地“国民共进”；在稳定端，市场化用人、薪酬、激励约束机制才能真正运转，通过产权多元倒逼经营效率提升，最终达成提质增效总目标。

　　总体来说，混合所有制改革政治站位要高，需要来一次思想解放，立足整个产业和宏观经济全局，核心任务转向打通大中小企业一体化布局、打造安全完整产业链、推动国企民企国民共进协同发展。在舆论上，要大讲特讲“两个毫不动摇”，公开强调混合所有制改革的积极意义与标准要求，下发新的混合所有制改革文件，由国家发改委、国资委、市场监管总局联合发布文件。混合不能含糊其词，吞吞吐吐，该加强监管的，要设好底线，形成闭环。依靠资本纽带把各类市场主体拧成一盘棋，资源互通、优势互补，彻底扭转国民对立割裂的局面，形成国企民企共生共赢、携手发展的全新的营商环境，混合所有制改革在构建现代化产业体系中发挥更大的作用。

　　（作者：中国企业改革与发展研究会原副会长 李锦）